继土地储备、收费公路、轨道交通专项债等之后，地方政府专项债品种再添新成员。

4月3日，财政部印发《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（下文简称“《办法》”），棚改专项债正式推出。

其实，棚改项目一直都是地方政府债券资金的重要支持方向。推出棚改专项债，是中国版“市政债”的新品种，追求项目收益和融资平衡、实现资产和收益相对应的制度仍是重点。

棚改专项债明确为推进棚户区改造发行，以项目对应的土地出让收入、棚改项目配套商业设施销售、租赁收入等偿还，要实现项目收益和融资的平衡，发行期限原则上不超过15年，省级政府统一发行棚改专项债，并转贷给需要的市县级政府。

棚户区改造作为我国一大民生工程，也是推进新型城镇化的重要举措。2017年我国各类棚户区改造开工609万套，完成投资1.84万亿元。2018年棚户区改造任务有所下调，但融资需求仍不小。国务院确定实施2018年到2020年3年棚改攻坚计划，将再改造各类棚户区1500万套。

目前，地方政府在积极筹措棚改资金，不少地方感觉棚改建设资金压力较大。《办法》的推出，旨在规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增量，有序推进试点发行地方棚改专项债，探索建立棚户专项债与项目资产、收益相对应的制度。

筹措低成本、长期限资金

棚户区改造，指纳入国家棚户区改造计划，依法实施棚户区征收拆迁、居民补偿安置以及相应的腾空土地开发利用等的系统性工程，包括城镇棚户区（含城中村、城市危房）、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区（场）棚户区和危旧房、国有垦区危房改造项目等。

早在该办法在地方征求意见时，多位地方财政人士对21世纪经济报道记者表示，地方政府在棚户区改造过程中资金压力较大，对棚改专项债的出台表示欢迎。

棚改专项债券，是遵循自愿原则、纳入试点的地方政府为推进棚户区改造发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入（包括属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入）偿还的地方政府专项债券。

《办法》规定棚改专项债券期限应当与棚户区改造项目的征迁和土地收储、出让期限相适应，原则上不超过15年，可根据项目实际适当延长，避免期限错配风险。具体由市县级财政部门会同本级棚改主管部门根据项目实施周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。

棚改专项债“原则上不超过15年”的规定，与收费公路专项债期限相当，比土地储备专项债（原则不超过5年）的期限要长，也比地方政府一般债券3年、5年、7年、10年的期限要长。

“棚改专项债的融资成本低，比国开行政策性贷款要低；以债券的形式公开发行，需要审核项目收益和成本匹配状况，更加公开透明，有利于防控风险”，东部某省财政厅债务办相关负责人对21世纪经济报道记者表示。

随着地方新增债券、置换债券的发行，到2017年底，地方债存量规模超过14万亿元，已经一跃成为全市场存量规模较大的债券品种。地方债发行利率仅略高于国债发行利率，相较银行贷款、信托、企业债等融资成本低得多。

金砖城市财政金融中心董事长郑志军对21世纪经济报道记者表示，政策对棚改项目的支持力度比较大，国开行、银行对合规的棚改项目支持较多。棚改专项债的推出，能让地方政府获得比原来利率更低、期限更长的资金。

“防风险”下继续“开前门”

在“坚决打好防范化解重大风险攻坚战”背景下，地方政府都加大了对地方隐性债务的清理工作，地方政府合理的融资需求也需要得到保证，扩大地方专项债规模为重要举措之一。

2018年列入赤字的地方财政赤字规模8300亿元，与去年持平。但不列入赤字的地方政府专项债券规模确定为1.35万亿元，比去年增加5500亿元。2018年政府工作报告指出，优先支持在建项目平稳建设，合理扩大专项债券使用范围。

规模见涨的地方专项债规模，料将惠及地方棚改项目建设的推进。《办法》指出，财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据地方棚户区改造融资需求及纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入状况等因素，确定年度全国棚改专项债券总额度。

上述东部省份债务办相关负责人对21世纪经济报道记者表示，地方对于防范地方债风险高度重视，防风险的同时也在积极“开前门”，2018年地方专项债规模增加了5500亿元，地方政府全部新增债券规模超过2万亿元，都是满足地方合理融资需求的体现。

对于2018年棚改专项债的规模，该负责人表示“额度尚未下发到地方”。

与此前专项债类似，棚改专项债仍然强调项目收益和融资的自求平衡。《办法》规定，试点发行棚改专项债券的棚户区改造项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的纳入政府性基金的国有土地使用权出让收入、专项收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

不过，此前曾有地方财政人士对21世纪经济报道记者直言，有些棚改项目要实现收益与融资的平衡有些困难，这主要看腾空地的地价，跟城市规划、发展潜力等高度相关。

在监督管理方面，棚改专项债需要与具体资产对应上。《办法》规定，将棚改专项债券对应项目形成的国有资产，纳入本级国有资产管理，建立相应的资产登记和统计报告制度，加强资产日常统计和动态监控。棚改专项债券对应项目形成的国有资产，应当严格按照棚改专项债券发行时约定的用途使用，不得用于抵押、质押。

棚改专项债由省级政府统一发行，并转贷给确需棚改专项债券的市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行棚改专项债券。

记者：周潇枭

来源：21世纪经济报道

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