1.政府专项债券是什么时候产生的？

地方政府专项债券正式推出于2015年。

2015年1月1日起正式实施的新《预算法》，提出“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。

地方政府债券（含一般债券和专项债券）也因此正式推出。

但地方政府债券最早出现于2009年。

2009年，国务院批准由财政部代理地方政府发行债券。地方政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费用等相关事宜。这个时候的地方政府债券是“代发代还”模式。

2011年，中央开启了地方政府债券发行模式的首次改革，浙江、广东、上海、深圳4地在国务院核定的发债规模内试点自行发债，但仍由财政部代办债券还本付息手续。此时的地方政府债券是“自发代还”模式。

2015年，新《预算法》从法律的高度正式赋予地方政府有限的举债权，正式启动了地方政府债券的“自发自还”模式，成为了我国真正意义上的地方政府债券。

2.政府专项债券的监管部门是谁？

地方政府专项债自2015年正式推出后，就由国家财政部负责管理。目前，专项债券现行的大多制度文件也是由国家财政部出台。

直到2020年，专项债券在资金使用上出现了许多问题，国家意识到“资金要跟着项目走”。为了更好地管理专项债券资金，国家引入国家发改委共同管理专项债。毕竟国家发改委一直是管项目的，在项目管理上颇有经验。

在此之后，专项债券正式由财政部和国家发改委进行双线管理。一个项目申请专项债资金，也需要同时入两个库：一个是财政部的地方政府债务信息系统，一个是国家发改委的国家重大建设项目库。

虽是二者共同管理，但在管理内容上会有所侧重。

国家发改委偏重前期项目申报与审核，因此，专项债券的支持投向领域主要是国家发改委在决定；而国家财政部偏重项目发行与资金使用，专项债分配到一个项目上的额度主要由各级财政部门决定。

3.政府专项债券的发行人有多少个？

地方政府债券发行人为省、自治区、直辖市政府以及计划单列市政府，

共有37个发行主体，分别为 22个省、5个自治区、4个直辖市、5个计划单列市和1个计划单列的特殊社会组织（新疆生产建设兵团）。

实务中，大概没有多少人关心过这个问题。这里主要是想让大家了解一些我国政府管理体系的内容。

通常，只有省级政府才有权利发行地方政府债券。我国有34个省级行政区域，包括23个省、4个直辖市、5个自治区、2个特别行政区。除去台湾、香港、澳门，专项债发行主体应该有31个。

另外6个特殊的发行主体是1个计划单列的特殊社会组织和5个计划单列市（深圳、宁波、青岛、大连、厦门）。

计划单列市不是省级行政单位。它的全称是国家社会与经济发展计划单列市，在行政上分别受广东、浙江、山东、辽宁、福建的省级政府管理，但它们拥有省一级的经济管理权限。所以，可以单独发行地方政府债券。

4.政府专项债券的资金用途（含特殊用途）有哪些？

从地方政府专项债券的定义里可知，专项债券的资金用途就是用于项目建设，用于有一定收益的公益性项目，这是它的基本用途。

除了它的基本用途外，还有两个特殊的功能用途：“用作项目资本金”和“补充中小银行资本”。

专项债券可以在十五大领域用作项目资本金，相信大家都比较熟悉了。这里说下第二个特殊用途：支持中小银行补充资本金。

2020年7月，国常会提出：在地方政府专项债限额中安排一定的额度，允许地方政府去探索合理补充中小银行资本金的新途径。自此以后，专项债券的资金用途就多了这一项。

通常，银行可以通过发行永续债、二级资本债、可转债等方式来补充资本，但对于中小银行而言，要靠自身信用去融资并没有那么容易，找投资人就是一个难题。而依靠地方政府专项债券融资，地方财政再以一定的方式“注资”到中小银行，这种方式就容易得多。

如果您是中小银行总行的领导，特别是总资产规模在50亿到5000亿之间的小型银行，所在的银行机构如有增资的融资需求，可以去当地的财政部门沟通，争取专项债的支持。化被动为主动。

通过专项债券支持中小银行补充资本金，实践中有两种方式，一种是转股协议存款方式，一种是间接入股方式。

5.政府专项债券的支持投向领域有哪些？

专项债券主要支持十大投向领域，分别为：交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、新型基础设施、保障性安居工程。

十大领域中的每一个领域都含有多个细项。通常情况下，十大领域不会有太大的变化，而细项在每一年可能会有所增减。

比如2024年的最新政策就在“保障性安居工程”领域新增“城中村改造”、“保障性住房”两个投向；“产业园区基础设施领域”将主要支持国家级产业园、省级产业园区的基础设施，

我希望从事专项债业务的读者们，能把十大投向领域背得滚瓜烂熟，包括项下的一些主要细项。因为选择好投向领域，是我们谋划专项债项目的第一步。具体内容后续在实操指导的文章中再具体展开。

国家发改委公布这十大领域，更像是一种谋划思路，各地要学会按照这十大方向认认真真地谋划项目。

6.政府专项债券作为项目资本金的领域有哪些？

专项债券可在十五大领域用作项目资本金，十五大领域分别是：铁路、收费公路、干线和东部地区支线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天燃气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供排水、供热、供气、新能源、煤炭储备设施、国家级产业园基础设施。

地方政府专项债券从2015年推出时，并没有“作为项目资本金”这个功能。

直到2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅共同下发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，提出“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金”，且明确在“铁路、高速公路、供电、供气”领域可以做项目资本金。

后来，专项债做资本金的领域范围不断扩大，至2024年最新的政策是十五大领域。

关于专项债做项目资本金，我们不仅要熟知15大领域，还要弄清楚为什么专项债券可以作为项目资本金？为什么是这15大领域？以及如何运用这项资金功能？

7.政府专项债券的负面清单有哪些？

政府专项债券用于项目建设，但不能用于三大类的项目建设。

1. 楼堂馆所：党政机关办公用房、技术用房；党校行政学院；干部培训中心；行政会议中心；干部职工疗养院；其他各类楼堂馆所项目。

2. 形象工程和政绩工程：城市大型雕塑；景观提升工程；街区亮化工程；园林绿化工程；文化庆典和主题论坛场地设施；其他各类形象工程和政绩工程。

3. 房地产等其他项目：房地产开发；一般性企业生产线或生产设备；用于租赁住房建设以外的土地储备；主题公园等商业设施项目。

除了不能用于上述项目外，专项债券禁止将新增专项债券资金用于置换存量债务；不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。同时，坚持不安排土地储备项目。

上述这段文字一定要逐字逐句地看。在实务中，它们往往可以很好地帮助你解决交流现场的疑难咨询。

有两点可以特别关注一下。

第一，不能用于支付利息。专项债券发行成功后，每半年或每年就要支付一次利息，不能用专项债券资金来支付利息。第二，从2020年开始国家暂停了土地储备专项债券，但对一种情况特殊，用于保障性租赁住房的土地储备项目可以发行专项债。

8.政府专项债券可用于企业投资项目吗？

专项债券资金用于项目建设。但问题来了，项目分为政府投资项目和企业投资项目，专项债券是否可以用于企业投资项目？

从国家政策层面来说，并没有对这点做相关限制。国家发展改革委在《关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》里，提到“要严格执行基本建设程序，在做好科学严谨的研究论证前提下，尽快确定项目选址、建设方案等，加快履行项目审批（核准、备案）程序”。

“项目审批程序”适用于政府投资项目；“项目核准和备案程序”适用于企业投资项目。所以，从国家发改委的角度来说，政府投资项目和企业投资项目都可以申请专项债资金。

然而，各地政府特别是财政部门在实践中的做法会有分歧。分歧就在于专项债券是否能支持企业投资项目。

“不能支持”的一方认为：在企业投资项目中，政府没有出资责任，因此没有合适的方式将专项债券资金（财政资金）给到企业投资项目。

“没有合适的方式”的理由实际上是对《政府投资条例》的解读不够深入。对于企业投资项目，财政确实没有出资责任，但处于重点支持的行业、重点支持的项目，财政可以通过“投资补助”提供资金支持。《政府投资条例》中的“投资补助”方式就是财政资金给到企业投资项目的方式。

9.政府专项债券的偿还来源有哪些？

专项债券的偿还来源为项目对应的政府性基金收入或专项收入。

其中，政府性基金收入主要为土地出让收入；专项收入主要为停车场收入、票务收入、医疗收入、学费收入等，专项收入主要根据项目具体建设内容而定。

因此，一支专项债券的偿还来源（即项目收入）可以分为三种情形：仅有“政府性基金收入”；仅有“专项收入”；以及“政府性基金收入和专项收入”。

三种情形理论上不分好坏，主要根据项目实际情况而定。但在实务中，许多地方对于项目收入仅为“土地出让收入”的情形，相对谨慎些。

在专项债推出的前几年，项目谋划方式比较简单粗暴。项目没有专项收入时，基本上就采用土地出让收入作为偿还来源。正常来说，如果土地出让收入是项目红线范围内腾挪出来的空地出让而来，并没有什么大的逻辑问题。

问题就在于，大部分的项目不具备这样的条件，红线范围内没有可以出让的土地，为了能够发行成功，就用整个区域内的土地出让收入，即不对应到项目上的政府性基金收入中的资金池。这种情形就会产生一些争议和风险。

10.政府专项债券的发行期限有哪些？

政府专项债券最初发行时，推出了三个标准化的品种，即土地储备专项债、收费公路专项债和棚户区改造专项债。对于这三类品种，财政部专门下发了管理办法规范了相关发行要素。其中就包括发行期限的规定。

• 土地储备专项债券期限原则上不超过5年；

• 收费公路专项债券期限原则上不超过15年；

• 棚户区改造专项债期限原则上不超过15年。

而后，随着专项债的发行品种越来越丰富，财政部不再对各类债券品种进行期限上的规定，只是明确了专项债券共有1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年9种期限，债券期限的选择根据项目情况自行决定。

因为可以自行决定，各地都会优先选择10年以上，甚至是20年、30年的超长期限。一方面，拉长债券期限可以做大项目总收益，有助于测算平衡；另一方面，短期内只需要付息，没有偿还本金的压力。

这样的结果就是，几十万的专项债存量规模，全部集中在二三十年后到期，这对未来又是一大压力。所以，从2023年开始，有些地方的财政部门已经开始进行“窗口指导”，不允许或者限制发行长期限债券，尽量控制在10年期以内。

这是最新的一点变化。

11.政府专项债券的发行费用有哪些？

目前，政府专项债券的发行主要涉及三项费用，分别为债券发行承销费、发行登记服务费、还本付息兑付手续费。

债券发行承销费是地方政府给承销团成员的费用。通常标准为3年期及以下债券发行手续费率为承销面值的0.4‰，5年期及以上的为承销面值的0.8‰。

发行登记服务费是地方政府给债券登记托管结算机构的费用。费用标准大约是0.064‰，但会有相应的分档计费和优惠计费。

还本付息兑付手续费和债券发行登记服务费类似，也是给债券登记结算机构的费用。收费标准大约是0.05‰。

12.专项债券信息的查询网站有哪些？

目前，查询专项债的相关信息主要有3个网站，分别是中国债券信息网、中国地方政府债券信息公开平台、专项债券信息网。网址分别是：

• 中国债券信息网，https：//www.chinabond.com.cn/

• 中国地方政府债券信息公开平台，http：//www.celma.org.cn/

• 专项债券信息网，https：//www.zhuanxiangzhaiquan.com/

13.银行在专项债券业务中的角色是什么？

银行在专项债券业务的全流程中通常有三种角色，分别为顾问机构、监管银行及投资人。

顾问角色，即银行为专项债项目的申报与发行提供咨询顾问服务。通常是免费服务，主要目的就是成为专项债券资金的资金监管银行。

专项债券资金要求“专款专用”，落地后需要存放进专门的银行账户中。各家银行都想要承接这部分活期资金，就会通过前期顾问服务、承做服务与项目单位建立良好的合作关系。在某种程度上，顾问机构和监管银行是一个因果关系。

此外，专项债券发行时，需要有投资人购买。当前，专项债券的投资人以当地的银行机构为主。

银行投资专项债券通常需要成为地方政府债券的承销团成员。地方政府每三年组织一次承销团成员的组建工作。

2023年12月，各地开始陆续组建2024-2026年政府债券承销团相关工作，组建工作完成后，财政部门会发布承销团成员名单。

承销团成员一般分为主承销商和一般承销商，我们看下2021—2023年深圳市政府债券承销团名单。其中，标红的金融机构为主承销商。

申请主承销商和一般承销商的条件不同，主要区别在于对承销额度的要求。看看深圳市对不同承销团成员的承销要求：

• 银行类主承销商最低承销额为每年债券发行量的4%，

• 券商类主承销商最低承销额为每年债券发行量的2%；

• 银行类承销团一般成员最低承销额为每年债券发行量的0.2%，

• 券商类承销团一般成员最低承销额为每年债券发行量的0.2%。

在三年期间，财政部门还可以视情况增补承销团成员。比如2022年，深圳市财政局就发布《关于增补2021-2023年深圳市政府债券承销团成员的通知》，在原本35家承销团成员的基础上增加了23家。

申请加入承销团成员的流程比较简单，银行只要根据《通知》中的要求提供相关材料即可。材料一般包括申请表、法人营业执照和金融许可证（经营证券期货业务许可证），以及相关证明材料等。

14.政府专项债券项目配套融资的注意事项。

企业作为项目业主的项目如果申请了专项债券资金，在满足一定的条件下，还可以向银行申请信贷支持，这是我们通常说的专项债项目配套融资。

银行提供信贷的主要逻辑有两条：一是贷款主体符合要求；二是有经营性收入且够多，足够偿还贷款本息。

实务中，许多银行为专项债项目提供配套融资时，都会很关注一个问题，就是会不会产生隐性债务的问题？“隐性债务”说得直白点，即如果用财政性资金去偿还市场化的银行贷款，就是隐性债务。

所以，在做专项债配套融资业务时，关注的核心点在于经营性收入在满足专项债还本付息的情况下，是否还能够覆盖银行贷款的融资本息。

15.谁来做地方政府专项债券资金的承接主体？

专项债项目的项目业主有两大类，一类是政府职能部门，一类是国有企业。从现行实务来看，政府部门或国有企业谁做项目业主，实际上各有优劣。

比如政府部门做项目业主，能够较为顺畅解决土地供应的问题；但从项目推动的主动性而言，国有企业做项目业主更有优势一些。主要体现在：

一是在项目融资上具备更多渠道。可以申请财政资金，可以申请地方政府专项债，还可以向银行、信托公司、融资租赁机构等金融机构提供融资支持。

二是在资产运营上具有更多经验优势。通常有经营性收入的资产都需要运营，而国有企业更具备资产运营的经验，实现资产运营效益最大化，进而提高资产收益率。

各地在前期谋划项目时，还是要综合考虑实际情况（或者说更在意什么）来决定项目业主。

16.政府专项债券资金产生的利息归谁所有？

这个问题的背景在于，当一家国有企业申请政府专项债并成功获得专项债资金后，这笔资金产生的存款利息属于谁？属于国有企业，还是属于财政部门？

实务中，目前专项债券产生的利息收入都是要上缴财政的。从理论上来说，也该如此。

一笔存款的利息收入归属于谁，取决于存款本身的“所有权”归属谁。专项债本身是一种债券，而债券募集的资金及产生的利息理应都归发行人所有。所以，专项债资金产生的利息应归发行人“地方政府”所有。

那为什么实务中会有争议？因为专项债资金有一个“特殊”的流程，这笔钱在真正使用之前，进入国有企业的账户并停留一段时间。这个过程就让国有企业产生了“这笔钱属于自己”的误会。

17.各地每年的专项债券额度是如何确定的？

我国对地方政府债务余额实行限额管理，各地最终能拿到多少额度主要有这么三个步骤。

第一步，确定全国的地方政府债务总限额。由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。

第二步，在全国地方债务总限额的基础上，确定各个省的债务限额。由财政部根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家宏观调控政策、各地区建设投资需求等提出方案，报国务院批准后下达各省级财政部门。

第三步，在省级地方债务总限额的基础上，确定各市县的债务限额。省级财政部门依照财政部下达的限额，根据债务风险、财力状况等因素并统筹本地区建设投资需求提出省本级及所属各市县当年政府债务限额，报省级政府批准后下达各市县级政府。

今年的债务限额减去上一年的债务余额，就是可以新增的债务额度了。

简单来说，是一个“自上而下”的分配流程。

18.企业如何管理政府专项债券形成的资产？

在和许多国企交流后发现，一旦项目用上了专项债券资金后，就不知道怎么管了。

专项债只是项目建设资金的一种融资品种，它本身并不影响企业资产管理的基本原则。也就是说，一项资产该怎么管就怎么管。

只是说，要在原本资产管理的基础上，同时再遵守专项债的管理规则。比如使用了专项债资金的项目后续融资就不能用于抵质押；在偿还专项债券资金之前不能随意处置资产，要处置可以，先把专项债资金偿还了。

同时，行业主管部门和财政部门，要做好专项债券项目对应国有资产的登记和统计报告。在口径上，属于国有资产，但资产的运营维护仍由项目业主自己主导。

19.在15大资本金领域，一个项目是否可以全额申请专项债？

一个项目没办法做到全额使用专项债资金。

专项债用于项目建设，所以发行专项债时，项目处于在建甚至是尚未开工的阶段。而专项债发行后的半年或者一年后就需要按期付息了。

专项债的资金用途明确了不能用于偿还利息，这时就需要额外的一部分自有资金来偿还建设期的利息。因此，从合规的角度来讲，全额申请专项债行不通，