一、公路工程前期阶段管理概述

项目前期工作包括规划论证、项目立项、专项论证、初步设计、施工图设计等，指项目开工前所有准备工作和按照国家规定必须完成的各项行政许可手续、工程设计以及概预算管理工作。公路工程项目前期阶段工作为项目实施提供技术和政策支持。高质量的前期工作是项目建设的必备条件。项目前期阶段工作涉及学科、法规、审批环节较多，一段时间以来随着国家体制改革的进一步深化和项目管理的逐渐走上正轨，对项目前期工作要求越来越严。

二、公路建设项目前期工作的基本程序

工程项目前期管理有四个基本阶段，分别是指工程建设中的规划阶段、项目建议书阶段、可行性研究报告阶段和设计阶段。

规划阶段是指项目要符合政府发展规划、交通行业部门交通运输发展规划，同时要与用地规划、城市规划相结合，此阶段要注意项目与基本农田红线、生态红线、矿产资源边界线的关系，主要经过是公路选线方案报县自然资源与规划局进行专家委员会审查，通过后报县规委会审查，同时与后期办理项目选址意见书、用地规划许可证、建设工程规划许可证一脉相承。

项目建议书以前叫做预可行性研究报告，是建设单位根据路网规划要求，向发改主管部门提出的具体项目建设设想的文件。项目建议书报送发改部门由其审查、批准。这个阶段主要完成项目是否建设的问题。交通主管部门先期对项目建议书的行业审查，是发改部门审批的前提条件。县政府规定每年年初列入年度城建重点工程的项目发改部门可以直接进行项目建议书批复。

可行性研究报告是根据批准的项目建议书做的进一步的方案设计，收集资料对项目进行进一步论证和定位，综合评选，主要针对项目经济上是否合理、技术上是否先进、条件是否具备、实施上是否可行的问题，为项目决策提供依据。可行性研究报告需要得到交通行业专家的论证和发改主管部门的批准。可行性研究的目的是根据当地国民经济规划和城市建设规划、交通行业规划的要求，对建设项目在技术、工程和经济上是否合理和可行，进行全面论证，并作方案比较，确定最优方案，同时提出评价，为编制设计文件提供依据，作为设计阶段工作开展的基础。发改部门可行性研究报告批复的前置条件有规划选址意见书、土地预审、能评、稳评等手续。

设计阶段分为初步设计阶段和施工图设计阶段。部分较为简单同时不新增用地的项目可以合并为一个阶段，设计阶段是根据可研报告提供的依据，确定建设规模，选定路线方案，对重大、复杂的技术问题单独进行科学实验、专题研究，技术方案可行，最终确定工程数量，提出设计说明和适应施工需求的图纸资料。法律、法规规定项目建议书、可行性研究报告、初步设计根据项目审批层级由发改部门审批，施工图设计根据项目管理权限由交通运输主管部门审批。本阶段概、预算管理工作直接影响项目实际造价，需要重点把握。

三、项目前期阶段重要的专项手续

（一）规划手续

公路项目的规划手续由选址意见书、用地规划许可证、建设工程规划许可证组成，最重要的是项目选址意见书办理手续，项目建设的选址与周围建筑之间存在互相影响，选址是否影响环保管控区、水资源、文物保护区等，选址是否影响动植物生活环境，选址是否符合城市功能，选址是否影响将来建设的项目，同时公路更要考虑与其他交通运输方式的沟通衔接，以及起终点论证都需要在选址阶段明确。还要考虑对当地经济的带动作用。规划选址意见书是工程可行性研究报告审批的前置条件。

（二）项目用地手续

1、用地报批程序分为用地预审、征地报批、划拨供地、办理土地证4个步骤，分别取得用地预审意见、省政人民政府建设用地批复、用地划拨决定书和土地使用证批复文件。土地预审首先确定用地性质是否符合土地利用总体规划，二是是否占用基本农田，三是计算项目用地面积是否在规定以内，是否实现集约节约土地。公路工程用地报批方式为独立选址址，走土地划拨程序。然后根据项目用地面积大小按照规定的审批层级进行层层申报，最终取得省政府批复。

2、土地复垦。国家实行占用耕地补偿制度，是为了加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，保护耕地。非农业建设经批准占用耕地的按照“占多少，补多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；目前是用地单位向当地财政缴纳一部分费用，由当地自然资源部门统一实施，同时需要编制项目土地复垦报告进行分析论证，报自然资源局审查通过，本报告审查结果作为征地上报手续前置条件。

3、项目使用林地手续。林地保护是一项长期坚持的基本国策，国家为了保护和合理利用森林资源，根据《中华人民共和国森林法》：各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，用地单位依照国务院有关规定还缴纳森林植被恢复费后才能办理砍伐证。林地性质的确认更关乎到此项手续办理难度大小，基本分为公益林、商品林等，其中国家级、省级公益林地占用需编制林地占用可行性研究报告并根据管理层级进行报批。此项手续作为征地上报手续前置条件。 

4、地质灾害危险性评估手续，地质灾害危险性评价是在查清地质灾害活动历史、形成条件、变化规律与发展趋势的基础上,进行危险性评价，主要包括自然灾害与防治评价。该评价主要是对地质灾害活动和危害对公路建设项目影响作出分析评价。国土资源部《地质灾害防治管理办法》第15条规定，城市建设、有可能导致地质灾害发生的工程项目建设和在地质灾害易发区内进行的工程建设，在申请建设用地之前必须进行地质灾害危险性评估。此项手续作为征地上报手续前置条件。 

5、矿产资源压覆手续：徐州地区地下煤资源众多，采矿权与探矿权交替分部，公路项目点多线长，不可避免压覆煤产资源，首先将选址红线上报省自然资源厅查询是否压覆资源，确实压覆重要矿产资源或相关保护带的建设项目，在建设项目可行性研究阶段，建设单位提出压覆重要矿产资源申请，由省级国土资源主管部门审查，出具是否压覆重要矿床证明材料或压覆重要矿床的评估报告，报省级自然资源部门批准。在完成项目征地报批手续前必须完成矿产压覆分割报告评审批复，此中建设单位与矿权人签订压矿协议难度较大，需重点关注。

6、取得土地省政府批复后且施工图审查批复后，就可以进行征地、拆迁工作，同步进行土地划拨、办理土地使用证。

（三）环境影响评价手续

公路工程有可能造成重大环境影响，需编制对产生的环境影响进行全面评价的一种环境影响评价文件，是一种预见性评定。根据最新的环保法律规定对33公里以上公路以及规模以上桥梁需编制环境影响评价报告书，规定以下项目仅需编制项目环评登记表。在项目筹建过程中开展环境影响评价的目的是在项目决策中考虑环境因素，把在建设过程中潜在的环境影响降低到最小，对于一些涉及到一级管控区的项目和对环境有重大影响的项目将被禁止建设。环境影响评价工作大体包括三个阶段准备阶段、环境影响评价文件编写阶段、公众参与、修改完善和审批阶段，目前由于审批权限下放仅需县级环保主管部门审批即可。此项手续是工程可行性研究报告审批的前置条件。

是否涉及生态保护红线是目前项目开展的非常关键的一环，要深入研究 《江苏省生态红线区域保护规划(苏政发【2013】113号)》文件啊，重要关注拟建项目受影响的生态保护区性质，并严格控制项目距离保护区的距离，避免项目穿越保护区是在项目前期选线阶段解决的事情，如拖至办理征地手续期间在考虑将严重耽误项目进展。生态保护红线是生态环境安全的底线，目的是建立最为严格的生态保护制度。生态保护红线具有系统完整性、强制约束性、动态平衡性、操作可达性等特征。

四、项目前期阶段工作几点思考

（一）在项目前期阶段工作中，专业专题研究报告较多，需根据合同规模进行公开招标，注意报告编制单位资质和业绩以及工作周期是否符合时间要求，每个单项专题报告都有可能影响整个项目前期工作是否能如期完成，要合理安排相关专题报告的开始时间，做好首尾衔接有序推进。

（二）土地相关报批工作最为重要，涉及前置手续较多，专业性较强，需要提前与自然资源部门对接。

（三）项目穿跨越铁路、高速公路时，设计方案要取得权属单位认可，并为铁路、高速公路的发展预留空间，桥梁建设的选址和跨径要注意与河道改造规划相协调。

（四）初步设计概算与施工图预算管理工作较为重要，直接影响项目的实际投资，需要重点把握。

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