2016年，人居III会议在基多召开。会议通过《新城市议程》，旨在凭借可持续城市化之力，达成健康星球和平繁荣社会的全球目标。此后取得诸多进展，但新冠疫情以及战争和极端气候事件等危机也带来前所未有的挑战。新冠大流行对城市地区的打击尤甚——这凸显了公平与可持续的城市未来的重要性。
联合国人居署新近发布《世界城市报告2022》，指出未来城市的核心任务，必须是韧性建设。城、市、镇的成功，很大程度上取决于对所有人加以保护和支持的政策——不让任何人掉队。城市需要的是：为可持续的消费和生产模式而开展绿色投资；响应性和包容性的城市规划；把公共卫生列为优先事项；为所有人提供创新和技术。这些努力，将帮助城市适应和应对冲击和压力，引导世界走向一个韧性、公正和可持续的城市未来。
《世界城市报告2022》全文400余页，共分10章：① 城市与城市未来愿景的多样性；② 城市未来情景：城市化程度；③ 贫困和不平等：城市未来挥之不去的特征？④ 韧性城市经济：富于生产力的城市未来催化剂；⑤ 确保达成更绿色的城市未来；⑥ 为未来而开展城市规划；⑦ 公共卫生与可持续的城市未来；⑧ 为城市未来而重新思考城市治理；⑨ 创新与科技：迈向以知识为基础的城市未来；⑩ 为实现可持续的城市未来而不断提升韧性。我们将分为上、下两篇，逐章对这份重要报告的要点进行引介。本篇为下篇。

六、为未来开展城市规划
城市是一个复杂巨系统，其发生、发展乃至收缩，都由各种力量共同牵引。规划是塑造城市未来的重要工具。如果人类住区未经规划，则易于出现蔓延、土地使用效率低下、通达性差以及市政服务欠缺等问题。良好的城市规划是可持续城市的基石，对达成乐观的城市未来而言必不可少。
其一，温室气体排放若恢复到新冠之前的正常水平，可能会延误城市的气候行动。虽然许多城市的排放量在疫情封控期间暴跌，但在放宽出行限制后快速恢复，且对私家车依赖度增加。因此，现今的担心是，经济复苏行动可能会破坏诸多城市气候变化适应和缓解行动。能源和交通部门的干预，是城市气候行动成败的关键。
其二，当前的规划方法，使弱势群体持续承受新冠疫情带来的不成比例的不良影响。少数族群和城市贫民等弱势群体受到大流行病最严重影响，这使得疫情在城市的传播难以遏制。现代城市规划对资源的公平分配而言作为有限。几十年来，城市中持续存在着严重的不平等现象。如果不对城市规划的方式加以变革，就无法对城市中的不公进行扭转。
其三，城市室内和室外空间用途不够灵活多样。新冠大流行暴露出城市室内和室外空间设计缺乏多功能性和灵活性的问题，这是对传统城市规划实践带来的问题。展望未来，需要改变城市建筑布局、工作空间、购物中心和开放空间与公共空间的设计，使其更加灵活，并能适应未来的冲击。
其四，紧凑型城市对疫情而言更具韧性。人们担心高密度是流行病流行的风险因素，这已导致某些城市人口外迁，并可能进而导致新一轮郊区化和城市扩张，对社会经济和环境产生重大影响。然而，并没有令人信服的证据，表明密度在病毒传播和死亡率中的作用。当前的共识是，密度本身并非疫情传播的主要风险因素，收入、基础设施可达性和住宅过度拥挤等因素影响更为显著。无法获得医疗保健和其他服务，将增加面对流行病和其他未来不利事件时的脆弱性。
其五，城市规划和决策中忽视了城乡联系。尽管城市依赖其腹地的自然资源、商品和多种类型的生态系统服务，但城市规划方法仍对城乡联系缺乏足够重视。无论货物、贸易、人的流动还是物种迁移，城市地区都会经历出入城市的多种流动。保持城乡连通性对城市韧性而言意义重大，系统中任何一部分受到冲击或中断，都可能迅速蔓延到其他部分。

2015年俄罗斯秋明地区的洪灾航拍图（来自报告）

综上所述，城市规划应开展紧急的气候行动，以之作为绿色城市未来的基础。城市规划的措施应有助于城市缓解和更好地应对气候变化，这是全人类迫在眉睫的大敌。应继续向环保和以人为本的能源和交通方式转变。可通过高效的公共交通和主动出行（即依靠体力出行，如步行、自行车、轮滑等）与节能出行（如由清洁能源驱动的电动汽车）相结合来实现。

新冠期间伦敦扩展步行道宽度以确保社交距离（来自报告）

新冠后的城市复苏，应确保向对所有人而言更加公平和包容的城市未来转变。复苏计划应优先满足弱势和边缘群体的需求，包括少数族群、城市贫民、移民、难民以及不稳定人群的就业或住房。要把这场大流行作为城市改革和重建的机会。应细致评估疫情对边缘化群体的影响，并确保他们充分参与规划过程。
城市政府应投资于绿色基础设施开发，致力于达成多重协同效益。将绿色基础设施融入街道网络和开放空间的设计，是增强其灵活性和多功能性的有效途径。建设绿色区域和绿色空间网络，有助于更好地应对未来的流行病。恢复和再生自然生态系统，还可为减缓和适应气候变化并促进市民健康而助力。
将“15分钟城市”概念作为营造可步行、混合用途和紧凑型社区的模式。作为一种新的规划方法，“15分钟城市”可指导社区建设，让居民在其中满足大部分日常活动需要，凭借步行、自行车、微型交通或公共交通工具，15分钟内处处可达。如果与绿色基础设施融合，该模式还可为健康、公平和气候变化的适应和缓解提供多重协同效益。然而，需要警醒，不可让“15分钟社区”成为郊区富裕居民的飞地，加剧城市的空间不平等。此外，城市行动者必须打破孤岛，以实现城市和区域规划的融合，应考虑腹地和周边生态系统的相互作用。这种社会生态学方法对当前和未来的不良事件而言更具可持续性和韧性。
七、公共卫生与可持续的城市未来
历史多次证明，得力的公共卫生体系支撑着城市的生产力和韧性。除了医院、药品和疫苗之外，公平提供促进健康的基础设施，如绿地、改善的住房、清洁和安全的饮用水以及广泛的下水道系统，是确保城市地区公共卫生的必不可少的最低要求。新冠疫情百年难遇，但未来可能有更多的大流行病。今时今日，当我们展望城市未来时，公共卫生应被置于首要考虑。

新冠疫情对贫民窟居民而言，意味着更大挑战和威胁，巴西里约热内卢的圣玛尔塔贫民窟（来自报告）

其一，城市健康风险是多层次的，且变化迅速。进入新千年，埃博拉病毒、禽流感、H1N1流感、中东呼吸综合征、非典和寨卡病毒在不同时间不同城市暴发，今时今日，世界各地的城市还需应对新冠。艾滋病的流行仍然令人担忧。此外，与气候相关的风险也在日益加重城市死亡和健康不佳状况。城市食品系统向高脂肪和高糖的加工食品转型，导致饮食相关的健康风险增加，非传染性疾病患病人数也不断增加。
其二，许多城市地区，不同人群以不同方式经历和应对健康风险。这些差异归因于种族、性别、仇外心理和其他不利因素。如果不加控制，上述健康不公平可能导致城市未来的悲观甚至高损失情景。应深入理解多种因素如何导致多个层面和地点的城市健康差异，才能着手有效干预避免城市健康不平等的加剧。

汽车尾气带来空气污染（来自报告）

其三，气候变化是城市健康最大的威胁和风险，会导致城市未来的高破坏性情景。气候变化表现为更频繁、更强烈和更持久的极端天气事件，特别是洪水和热浪。这将转化为复杂且相互叠加的城市健康负担，导致居民遭受直接伤害、死亡、流离失所和失去生计。而更广泛的影响，包括城市用水不安全程度的上升、水传播疾病的增加以及食品价格上涨和粮食安全性降低。
其四，精神相关疾病的增加，是日益严重的城市健康问题。抑郁、焦虑和其他心理健康影响程度的上升与新冠疫情相关，对于基础工作人员、承担高强度护理职责的人员（尤其是女性）、少数族裔和其他弱势群体尤为如此。
其五，武装冲突向城市的转移，是另一个日益严重的问题，可能导致城市未来遭受高破坏。在城镇使用重型武器，必定导致严重的平民伤亡和基础设施受损，使得脆弱的社区极易感染传染病。此外，武装冲突扰乱了卫生系统，造成医院损毁、医护人员逃离以及儿童疫苗接种和传染病监测计划的中断。这些损失需要大量时间和资源投资来重建。武装冲突的发生，可能导致长期的不稳定和难以摆脱的贫困。

印度尼西亚雅加达的街头食物商贩（来自报告）

综上所述，如果城市把人民健康融入所有政策方法，就能在多个可持续发展目标的达成上取得进展。在城市决策中增加健康视角，可以同时改善健康、消除贫困、促进性别平等以及增加清洁能源和气候适应型基础设施的可及性。
地方政府最适宜设计和实施多专业和跨部门的方法，来有效实现健康的城市未来。健康是可持续城市化的重要组成部分，它对社会、经济和环境目标都产生影响。响应迅速、负责任的地方政府，在把全球和国家目标转化为有效的、基于地方的干预措施方面，发挥着关键作用，从而为健康、包容和减缓气候变化带来多重共同利益。但要指出的是，为了发挥上述作用，地方政府需要稳定的资金、长期的政治支持和有效的公众参与机制。
持续的分类数据收集对有效应对未来的城市健康风险至关重要。由于城市健康风险是多层次的，且变化迅速，政策制定者需要持续收集数据，同时关注城市地区新出现的和差异化的健康挑战。分类数据有助于拟定包容性干预措施，以供政策制定者制定全面的多部门举措，解决复杂的城市卫生不公平问题，并支持当地解决方案。
政府应提供全民健康覆盖，以提升卫生系统对未来的准备。预计未来仍有大流行病发生，如果优质医疗服务覆盖不公平，会损害所有人的集体健康和福祉。作为新社会契约的一部分，政府应提供全民健康覆盖，以确保人人可公平获得医疗服务，并确保其品质和可负担性，以便未来有效应对城市健康危机。

印度比哈尔邦巴特那贫民窟（来自报告）

应对精神疾病，是支持健康和尊严的当务之急，也是经济和社会持续发展的当务之急。提升心理健康的新方法，不仅限于生物医学技术发展，还应诉诸健康相关的社会决定因素，例如改善城市绿地可达性和增强社会凝聚力，以及消除精神疾病患者的病耻感。

乌克兰基辅在战争中受损的居民楼，楼前是儿童滑梯（来自报告）

八、为城市未来而重新思考城市治理

印度喀拉拉邦的一家家具作坊（来自报告）

无论城市未来面临何种挑战，无论贫困、健康、住房还是环境带来的威胁，城市治理始终发挥着关键的推动作用。如果没有有效的城市治理——包括地方政府、民间社会和国家政府等多个层次，可持续城市发展不可能实现。2020年以来，各国政府经受了严峻考验，现在是重新思考城市治理的时候了。
其一，空间正义方法对于应对冲击至关重要，需要让弱势居民参与决策。确保基本服务分配更加公平且人人可达，这样的城市能为脆弱和高风险社区提供更好的保护，使之免受新冠大流行的影响。地方政府拥有更多自主权的城市，能够更好地基于本地情境应对医疗危机，并尝试用不同方法提供服务。
其二，新冠疫情加速了城市治理的数字化。物理距离和封锁要求，使得政府迅速扩大对数字技术的使用，以履行基本职能。这一趋势为城市治理的未来提供了机遇，因为政府可以利用新技术使数据收集更加可靠，提供更开放的数据，更好地与居民沟通并改善所提供的服务。但城市也有责任管理新技术的使用方式，努力消除数字鸿沟，同时保护居民的安全和隐私。
其三，城市外交和国际城市网络的数量和政治效力都在增加。城市和地方政府正在国际舞台上重新确立自己的地位，并在国家框架缺失的地方对国家政府加以补足。这些网络为各种规模和不同位置的城市提供了崭新的机会来解决跨国问题，并交流经验和相互学习，以适应不断变化的未来挑战，获取和分享与时俱进的治理方法。

肯尼亚内罗毕一条施工中的道路（来自报告）

其四，人力和财力缺乏，给可持续城市化带来压力。尤其是发展中国家的城市，缺乏足够的能力来应对当前和未来的挑战。资源和训练有素的专业人员缺乏，限制了实施变革所需的能力，同时为腐败创造了条件。多层次治理的未来，依赖于有效的决策权力下放、增强地方财政自主权以及加强国家城市政策与城市之间的联系。
其五，公民社会和参与进程受到威胁。国家发起的公民参与可能是象征性的，在危机情况下往往被忽视。如果民众感知到腐败或财务不当，就会破坏政府与公民社会之间的信任。如果这种趋势继续下去，城市的未来将更加专制。
综上所述，未来的城市治理应为冲击和破坏进行规划的思维方式制度化。为使城市治理为应对全球威胁和破坏的时代做好准备，需要协作和协调一致的行动，准备好有效抵御冲击并从冲击中恢复的流程和系统。应采取包容的方式。有必要将破坏作为核心要素，并从以前的冲击和挑战中吸取教训。应当在国家和非国家行动者内部和彼此之间建立新的伙伴关系，并实施合作和团结的集体行动。
建立对制度机构的信任和合法性对于城市治理的未来至关重要。随着包括气候、安全和公共卫生危机在内的全球冲击的激增，制度机构的信任和合法性至关重要。随着城市越来越大，政府与其公民之间的距离越来越大。有效的沟通、有意义的参与机会，以及建立在综合治理关系中的问责结构，都是解决信任问题的必要措施。又因为城市治理的数字化，维护数据的隐私和安全应是维护信任的首要任务。
高效率的地方政府的未来，依赖于协调良好的大都市治理。预计未来的城市地区将远远超出任何特定管辖区的边界，这需要新的和适应性强的城市治理和管理框架。制度化的大都市区治理，已呈现出优化协调以及在缓解、适应和恢复工作中创建协作方法的能力。然而，大都市区的未来治理是多元的：没有放之于四海皆可的一种大都市治理模式。大都市区治理需要具有足够的政治和制度合法性、明确界定的角色，并需要能够履行其职责的能力和资源提供保障。
国家政府应使地方政府有更好的财政，以应对城市化的挑战。协同治理、融资和综合发展的有效模式，应响应不断变化的未来情况和需求。可持续的城市发展需要全面的而具体的财务管理，包括多种资金来源。更清晰的国家监管和更分散化的治理，对具有金融偿付能力的城市未来发挥着重要的推动作用，允许更加频繁的向地方政府转移，并允许城市借贷和发行债券。
提供公平服务的未来，依赖于通过与相关利益相关者共同摸索得到的模式进行治理。在尊重人权和居民福祉的情况下实现公平，需要城市决策者重新设想他们与公众的关系。政府必须特别关注代表性不足的群体，并共同制定战略。民间社会扮演着不同角色——作为服务提供者、公民参与的代理人和社会责任的执行者，以及作为慈善事业的融资者——城市治理的未来需要支持和监管，确保它们更好地在社会中扮演不同角色。
九、创新与科技：迈向以知识为基础的城市未来
技术进步与城市未来密不可分。城市的未来将以知识为基础，主要由创新和崭新技术的广泛使用而驱动，也让城市生活近乎全方位数字化而驱动。二十一世纪由技术创新定义。城市正在经历一波数字化浪潮，城市居民的生活、工作、学习和娱乐方式正在重塑。技术对城市生活改善大有裨益，但智慧城市技术也带来侵犯隐私的风险。与此同时，城市正在争抢着以创新为基础的企业，这场竞赛决定着城市未来的输赢。

城市中使用的智慧城市技术（来自报告）

其一，创新和技术在城市未来的规划中发挥着日益重要的作用。城市创新不仅限于技术，还包括社会和组织创新，承认公民组织和社区团体对城市发展的重要贡献，并明确更加开放和协作的地方政府所带来的诸般益处。
其二，数字化和自动化正在改变城市经济。较小的城市和郊区可能受益于向混合工作的转变，因新冠疫情而加速。由于高技能专业人员的集中，大城市可能较少受到其影响。预计正规经济领域工作岗位组合将发生重大变化。一些城市将提供技能再培训计划，让居民为未来的工作做好准备。就非正规经济而言，数字化可能会提供重要机会。
其三，当前紧迫对城市经济脱碳，这一趋势正在推动绿色和智能技术的融合。智能环境技术带来的好处，包括可持续的能源生产、韧性的提升和对居民的财政激励。凸显了实地合作和社区支持的重要性。

位于肯尼亚内罗毕的一个科技企业共享办公空间（来自报告）

其四，对智慧城市技术的需求快速增长。对智慧城市系统和解决方案的需求估计每年增长25%，这是由政府投资技术以满足城市化的需求所推动的，其基础在于数字和互联技术的快速发展及其在日常生活中的普遍性。
其五，技术进步有可能加剧现有的并产生新的社会经济不平等。数字鸿沟往往对妇女、老年人、少数族群和移民产生最严重的不利影响。城市可通过提供可负担的互联网接入、技能培训和社区支持等措施缓解这种情况。当城市可持续发展计划更多使中产阶级居民受益时，就会出现环境鸿沟。如果引入无人机和自动驾驶汽车等前沿技术，城市面临着一系列复杂的伦理、法律和技术问题。这都需要仔细评估，并采取举措来降低数字化和其他技术创新的风险。
有鉴于此，创新实践需要适应当地情况。较小的城市以及新兴和发展中国家的城市所需的创新，可能不同于全球城市和发达大都市地区所追求的创新。城市可以利用其号召力培育创新文化，解决其面临的重要挑战。应让更广泛的利益相关者（包括民间社会组织和社区团体）参与进来，从而让创新比常规的研究和开发更为普遍。市政府可以以身作则，在更加开放、协作和包容的规划和决策的制订过程中进行创新。

现代家庭住宅电力方案，采用光伏太阳能电池板和可充电锂离子备用电池储能系统（来自报告）

城市政府应采用低碳技术，但要减轻负面环境影响。绿色和智能技术的结合，为小规模和模块化的灵活系统和应用创造了崭新机会。加之以相对可负担性，可使财政和基础设施资源有限的社区和城市受益。但城市在投资低碳、数字和互联技术时，需要考虑负面的环境外部性。比如与稀土开采相关的环境问题（例如生产电池所需的锂）、有毒电子废物和某些技术（例如区块链）的高能耗。
地方政府需要为推进自动化和数字化带来的影响做好经济准备。包括必要时对数字平台采取积极态度，并通过适当监管来解决不稳定的工作问题。还需对技能发展和培训投入，以应对技术进步引起的日益严重的社会不平等和排斥风险。应特别关注那些处于数字和环境不良影响中的群体。
城市可以创新使用数字工具来改善提供公共服务和地方决策的方式。数字工具应具有包容性、协作性和授权能力，以免自上而下单向决策。城市政府有机会也有责任，决定如何为城市设计和采纳创新技术，并让其他城市利益相关者参与该过程。
十、为实现可持续的城市未来而不断提升韧性
任何城市未来情景，都将面临意想不到的冲击和压力。冲击袭来之时，城市会像多米诺骨牌一样坍塌，还是会在打击之下继续留存并蓬勃发展？关键在于城市的韧性。韧性决定城市未来。因此，培养城市的经济、社会和环境韧性，包括适宜的治理和制度结构，必须成为城市未来的重中之重。规划、管理和资金都充分的城市，为应对未来的未知威胁奠定了坚实基础。此外，具有社会包容性并为所有居民提供均等服务的城市，也更有能力面对环境、公共卫生、经济、社会和任何其他类型的冲击或压力。因为，城市强大与否，取决于其最薄弱的环节。

荷兰阿姆斯特丹市区（来自报告）

其一，韧性思维已接纳了“以不同方式重建”的心态。关于城市韧性的思想流派不断发展，现在强调在恢复过程中主动改变，以减少城市贫困和不平等。这是脆弱性和风险暴露的关键决定因素，意味着弥合在城市建成环境中的空间、环境以及社会的不平等和不公正。
其二，城市韧性相关从业者可以从城市诊断、监测和评估框架中受益。其中使用最广泛的是城市韧性指数，对韧性的经济、社会、环境和制度层面加以考量。城市韧性提升，需要综合和整体性的政策和实践。
其三，人类住区的渐进式改变和转型式变革之间，没有非此即彼的分界线。变化往往是复杂、混乱和缓慢的。在官员和民选代表中的拥护者推动下，可取得实质性收益，不需以不切实际的制度改革为先决条件。
其四，科学技术正迅速发展，为积极变革开辟了新的可能性。然而，这种技术实施的公平和正义维度往往被忽视。引入新技术时，谁受益，谁受损？在引入特定技术或技术驱动的一揽子方案（如智慧城市）之时，其成本和收益，需要明确纳入规划、决策和监测。

喀麦隆雅温得非正式居民点（来自报告）

其五，高效的城市韧性建设，需要整个地方政府动员投入。气候变化应对、脆弱性纠正、减少灾害风险以及新冠大流行应对政策，不能作为其他工作的补充，或集中在某一特定部门。必须纳入年度和各部门的多年工作计划和设计标准。这需要有效的前瞻性设计和规划框架，将当地对未来气候、环境和公共卫生状况的预测考虑在内，以便按照适当标准建设或改造基础设施、建筑物和服务。
有鉴于此，各国政府已在全球可持续发展议程中制定了城市韧性路线图。包括可持续发展目标、新城市议 程以及《巴黎气候变化协定》等在内的文件，共同为综合而多层次的行动提供了一个连贯框架。地方政府在韧性建设方面的重要性不言而喻。城市韧性建设，必须由多部门、多维度和多个利益相关方投入其中。只有具有前瞻性、包容所有利益相关方（包括边缘化和贫困人口）并积极主动的韧性建设，才能使城市韧性建设过程有效。值得注意的是，应考虑对备灾和以不同方式重建提供综合投资，而不仅是简单的原样重建，或沿着使当前不平等和不公正永久化的相同路线重建。因此，与“可持续性”概念一样，“韧性”就是在减少贫困和不公正的同时，提升公平性。
政策制定者必须将城市风险评估与适当的解决方案相匹配。城市面临着各种风险与威胁，包括但不限于流行病和气候变化，必须对这些威胁进行精准的和本地化的评估。如果没有适当的补救措施，有可能让市民感到沮丧。此外，短期计划和干预措施，必须与中长期计划和干预措施保持一致。
城市韧性建设方案的愿景和实施，必须优先考虑最贫困和最脆弱的社区。这些城市居民首当其冲地面临危 害和风险，他们通常在糟糕且风险更大的城市地段生活。这些人群正经历越来越频繁且严重的灾难性影响，导致资产受损，加剧了他们的脆弱性。

孟加拉国达卡贫民窟的食品摊贩（来自报告）

如果没有公众参与，城市韧性建设不会成功。韧性并非自上而下的过程，而是自下而上的过程。城市韧性建设的方案准备、政策起草或项目实施的努力，如果采用公众参与的方式开展，意即让所有居民和利益相关者参与规划和决策，将有更大的成功前景。通过城市韧性的共同设计和共同建设，居民将与当地政府共同培育起主人翁意识。

黎巴嫩南部省脆弱社区的数据验证和公众参与（来自报告）

纵观全球，各地城市眼下面临重重挑战，不容乐观。可总要心存希望，为美好明天而不懈努力，这也是“可持续”和“韧性”乐观未来的要义。我们对《世界城市报告2022》中十章呈现的要点加以引介，也正是本着相同的目的：共同努力，帮助我们的城市适应和应对未来诸多不可知的冲击和压力，带领我们走向一个公正、包容、可持续且具有韧性的城市未来。（来源澎湃新闻）责任编辑：王昀 图片编辑：沈轲 校对：张艳