近日，在国新办就2024年一季度财政收支情况举行的新闻发布会上，财政部相关领导在会上表示，财政部将会同有关部门支持部分大中城市实施城市更新行动，开展地下管网更新改造等。本文为中国国际交流中心理事长、第十四届全国政协常委、经济委员会副主任毕井泉2022年在全球财富管理论坛上的发言，他在当时就建言要大规模开展地下管网建设工作，深入论证了加快城市地下管网建设的迫切性和可能性。

大规模开展地下管网建设工作的六点建议

毕  井  泉

今天，我想利用这个机会谈谈加快城市地下管网建设的迫切性和可能性。地下管网是城市功能的重要组成部分。雨果曾经说过：下水道是一个城市的良心。地下管网建设和运营状况是衡量城市发展水平的重要标志。改革开放以来，伴随城市化、工业化的发展，我国地下管网建设取得重大成就，对保障人民群众生活和经济社会发展发挥了重要作用。但我国地下管网建设仍严重滞后于城市的发展，与高质量发展的要求和人民生活水平提高的需求极不适应。一是破损严重。1990年以前建设的在用管网18.2万公里，主要使用的是铸铁管，材质脆弱，老化破漏。2020年全国687个城市公共供水漏损率达13.4%，个别城市高达40~50%。一些燃气管道年久失修，隐患很多。二是污染水体。我国污水收集和处理的情况极不平衡，大中城市和县城基本上能够做到集中收集、集中处理，但建制镇污水处理率只有60%，大部分乡村没有污水处理设施，总体上污水处理率只有60 %多。污水处理率低的主要原因是污水管网建设滞后。2021年我国污水管道40万公里，仅相当于供水管道100万公里的40%。三是危害安全。由于排水管网建设滞后，城市因排水不畅淹死人的事件时有发生，影响极坏。四是浪费资源。地下管网涉及供水、排水、供电、供热、供气、电信等多个部门，各自独立建设和运营，成本高，效率低，道路反复开挖，给人民生产生活造成严重不便。北京市测算，统一规划建设运营综合管廊比分散建设运营成本低三分之一。

一、产生上述问题的原因

主观上，管网建设属于地下工程，看不见摸不着。人们更愿意在地面上花功夫，而不愿意把有限的资金花在地下那些眼前见不到效益的工程上。客观上，城市地下管网建设没有稳定的资金来源。按照《水污染防治法》有关规定，污水处理费只能用于污水处理厂的污水处理，不能用于污水管网建设。城市建设附加费数额很小，征收的养路费用到城市外的公路建设。依托土地出让金收入建设管网难以持续，还贷和运营资金没有保障。

二、加快城市地下管网建设，有着十分重要的现实意义

第一，解决水体污染问题。水污染既是环境问题，也是食品安全问题。如果实现污水全部达标排放，就可以从源头上解决水体污染，消除使用污水灌溉造成的食品安全隐患，防范部分重大区域性疾病的发生。第二，保障人民生命财产安全。从根本上解决地下管网年久失修问题，可以实现管网数字化管理，及时发现安全隐患，避免排水不畅造成的城市内涝，保障人民群众生命财产安全。第三，拉动经济增长。加快地下管廊建设，可以拉动钢材、水泥的需求，增加就业岗位，在当前经济增速放缓、房地产市场低迷的背景下，具有特殊的重要意义。党中央、国务院高度重视城市地下管网和地下综合管廊建设。2016年，习总书记就强调，要加快城市地下管廊建设，提升防汛抗洪和减灾救灾能力。国务院多次部署，在全国有二十多个城市开展地下综合管廊建设试点。最近，中央财经委员会部署加强基础设施建设、国务院稳定经济大盘工作，都将地下管网建设作为重要内容。大规模开展地下管网建设，关键是要解决建设资金来源问题。在这方面，国际国内都有成熟的经验。从国际经验来看，发达国家大都走过先污染、后治理的历程。随着五、六十年代绿色和平运动的兴起，1970年联合国经合组织发出“污染者付费原则”的倡议，呼吁各国政府把生产、生活对外部环境造成的破坏，内化为生产者、消费者的成本。从国内实践来看，我国上世纪八、九十年代，先后加收电力建设基金、水利建设基金、三峡建设资金、铁路建设基金、机场建设附加费、燃油附加费、城市桥梁建设年费等措施，加快基础设施建设，满足经济社会发展和人民生活水平提高的需要。现在，三十多年过去了，我们的经济实力、人民收入水平都有了很大的提高，完全有能力筹集开展大规模地下管网建设所需资金。

三、大规模开展地下管网建设工作的六点建议

第一，在电力、供水、污水排放和处理、供热、供气、电信价格之外加收地下管网建设基金，专项用于地下管网建设的资本金，分年逐步到位，并以此为质押向社会融资，以扩大投资效应。在地下管网建设初具规模时，把加收的建设基金改为相关企业租用综合管廊的租金，用于归还债务利息以及补偿管网的建设运营的支出。第二，改革城市地下管网管理体制，以市、县为单位，由各地下管网企业共同组建独立的管网公司，实行管网统一规划、统一建设改造、统一运营。第三，加快地下管网立法，明确生产者、消费者的权利义务和政府各有关部门的责任，规范各市场主体的关系，为地下管网建设运营提供法律保障。第四，制定管网建设规划，新建设的城区必须统筹考虑地上地下空间利用，对干线和主要支线采取直埋方式建设综合管廊；老城区分期分批改造老旧管网，因地制宜解决好供排水、污水收集、安全运行、管线统一布局等问题。第五，高度重视农村污水处理问题，把污水处理作为新农村建设的重要内容，所有居民点都应该实现污水集中处理达标排放。第六，安排好低收入群众的生活。加收管网建设基金，涉及千家万户，政策性很强，应当精心测算，充分论证，妥善处理各方面的利益关系，对特殊困难的人群实行减免收费等措施，确保低收入群众生活不受影响。要做好宣传解释工作，保持社会稳定。总之，地下管网建设是推进高质量发展必经之途，早建设成本低，晚建设成本高；这一代人不做，下一代人也要做；既是补历史欠账，也是造福子孙后代的千秋伟业。

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